Среди тем, которые беспокоят политически небезразличную общественность, все больше внимания привлекает обсуждение изменений административной системы и территориального устройства Украины. Очевидно, что дело это интригующее и, может даже оказаться добрым. Менять эту систему давно надо, только на какую и как?! Реформистский задор нового правительства заслуживает всяческого одобрения, ведь он обусловлен как общественными ожиданиями радикальных перемен к лучшему, так и промедлениями предыдущей власти с воплощением этих ожиданий в жизнь. Тем не менее, как и раньше, тема возможных изменений, которые обобщенно называются административно-территориальной реформой, пока что напоминает своеобразное колдовство посвященных в ее тонкости во властных кабинетах, откуда лишь иногда вырываются многозначительные заявления и прочие проявления напряженного интеллектуального и организационного труда. Но вряд ли произойдет так, что это величественное дело будет оцениваться только по энергичности сопения тех, кто мужественно взялся за его сдвиг с мертвой точки. Поэтому ое обсуждение, прежде всего, на экспертном уровне, как самой идеологии, так и конкретных концепций и проектов (когда уже дождемся их!), является крайне важным средством избежания возможных ошибок. Поднятая проблема вероятной административной перекройки Украины вследствие административно-территориальной реформы (далее – АТР), уже получила определенный общественный резонанс. Заслуживает внимания то, что в отзывах на эти планы хватает и отрицательного восприятия возможных мероприятий власти. Очевидно, это следствие недостатка информации о том, в чем смысл реформы и какими являются намерения ее инициаторов. Во-первых, следует вспомнить, что за годы независимости, в Украине неоднократно выдвигались концепции АТР, однако дело благополучно не доходило даже до их ого обсуждения. Ведь они содержали один очень дразнящий пункт – изменение существующих территориально-административных границ, что предусматривало укрупнение административных субъектов нашего государства. Основным оппонентом таких изменений выступали региональные элиты. При всей своей несформированности и постоянной изменяемости, все-таки они являются определенным фактором украинской политической жизни и стремятся иметь собственные сферы влияния. Это было основным тормозящим фактором продвижения от разговоров к делам реформирования. Так продолжалось вплоть до прошлогодней президентской кампании. Во-вторых, кроме прогнозируемого сопротивления региональных элит, необходимо не забыть и о том, что во время последней избирательной кампании вопрос АТР не относился к повестке дня дискуссий между лидерами президентской гонки и стоявших за ними ведущих политических сил. Раз ни победитель, ни побежденный в выборах, этой проблемы не поднимали и ее решения не предложили, тогда утверждение, что новая власть получила мандат на проведение АТР будет, деликатно говоря, преувеличением. А потому, чтобы ее осуществить, придется обращаться к главному арбитру – избирателям. И такая счастливая возможность открывается для всех желающих предложить свой вариант АТР уже с осени этого года. Этим шансом авторам разных концепций реформы и предстоит воспользоваться. В-третьих, АТР действительно нужна, но начать лучше всего с четкого размежевания двух понятий, которые произвольно объединены в этом определении, соответственно ведя речь о собственно административной и территориально-административной реформе. Необходимо разделить как содержание, так и очередность, этапность осуществления этих реформ. Ведь страна находится лишь в начале перехода от старой властной системы к созданию новой. В электом цикле 2004 – 2006 гг. наиболее оптимистичной надеждой есть и, что власть и общество при условиях взаимного согласия смогут справиться с задачами сугубо административной реформы. И лишь после успешного завершения этого, первого этапа изменений, если будут выполнены основные задачи реформирования административной системы, появятся основания перехода к собственно территориальной составляющей процессов обновления государственного управления и местного самоуправления Украины. О чем речь? Прежде всего, о реорганизации основ деятельности власти на местах с целью более полной передачи полномочий от органов государственной власти институтам местного самоуправления и представительной власти в регионах. В этом, на мой взгляд, состоит одна из главнейших задач реформы. Удельный вес администраций – областных и районных может быть существенно уменьшен в структуре государственного управления. Они должны превратиться в наблюдательные и распорядительные органы, стать фактически региональными офисами центральных министерств и ведомств, которые осуществляют соответствующие полномочия этих структур на местах, вместе с тем, обеспечивая общий надзор над деятельностью органов местного самоуправления, конечно же, в рамках делегированных им властных полномочий. С другой стороны, может быть существенно расширена сфера компетенции органов местного самоуправления. И, конечно, в конце концов, пора достроить, привести к логическому завершению то дело, о котором впервые начали говорить в связи с формированием идеологии бюджетного кодекса. То есть, бюджеты должны реально формироваться снизу вверх, равно как и база легитимности власти, которая должна выстраиваться от сельского и поселкового Совета до районной, областной, Верховной Рады и, конечно, Президента Украины, которому и после Конституционной реформы будет принадлежать почтенное, если не центральное место в системе государственного управления. Основа этой легитимности может быть одна – неискаженное, прямое волеизъявление избирателей. Все это должно быть соответствующим образом вписано в единую систему сбалансированного и непротиворечивого взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Но акцент при внесении этих изменений делать следует на существенное перераспределение полномочий в пользу органов местного самоуправления. Каждый орган местного самоуправления должен быть в состоянии предоставлять необходимые услуги населению, которое удерживает его своими налогами, поэтому должен быть по возможности ближе к самому населению – получателю этих услуг. Другими словами, центр принятия решений надо перемещать из столицы в регионы, а из регионов - на места. Лишь после проведения административной реформы, когда удастся изменить систему деятельности органов власти на местах и их взаимодействие с центральными органами власти, можно начинать предметный разговор о необходимости и содержании территориальной реформы. Впрочем, если новая система власти будет действовать эффективно, то вопрос о территориальном пространстве полномочий тех или иных местных органов власти будет второстепенным и не принципиальным. Если в стране удастся наладить работу ее административно-управленческой системы, то это совсем не главный вопрос – будет ли какая-то область большей или меньшей территориально. Будут изменяться соответственно экономические, бюджетные возможности, объемы финансирования и т.п.. Но сам механизм деятельности власти будет унифицирован. Тогда отпадет острая потребность избавляться от современных недостатков государственного аппарата, сбоев в его взаимодействии с институтами местного самоуправления, с территориальными общинами разных уровней сомнительными средствами перекройки карты Украины. Наша страна достаточно большая территориально и, не считаясь с продолжительной депопуляцией, все еще остается значительной и по своему демографическому потенциалу. И потому 24 области для нас – отнюдь не чрезмерная роскошь. Поскольку главный аргумент приверженцев АТР, способный найти отклик в сердцах сограждан - это объединение территорий во имя удешевления аппарата управления, уменьшения (очевидно, только относительного!) расходов на удержание горячо любимой нашим народом отечественной бюрократии. Но этой благородной цели можно достичь средствами сугубо административной реформы! Один из классических законов Паркинсона напоминает, что всякое сокращение управленческого аппарата неизбежно приводит к его увеличению. Этот печальный, но реалистичный вывод подтверждается историей человечества и нашей новейшей историей также. Итак, „козырный аргумент” удешевления аппарата в ходе АТР требует тщательной доработки. Если же говорить об оптимальном количестве государственных и муниципальных служащих, то эта потребность обеспечивается скорее административными преобразованиями. Более того, возможное укрупнение областей неизбежно приведет к другому нежелательному эффекту. Ведь центр принятия важных региональных решений перенесется еще дальше, чем это имеет место теперь, от получателей услуг региональной власти. Не трудно представить, что существующую по сей день дистанцию, если не пропасть, между властью и обществом, которую мы, дай Бог, начали одолевать с ноября-декабря прошлого года, сейчас еще усилим нелепым проведением территориальной реформы. Ведь жителю, например, районного центра в поисках решения своих вопросов придется одолевать еще 100 – 200 км. дополнительно. На мой взгляд, главная идея успешной реформы состоит в том, чтобы сделать систему государственной власти и управление в целом ответственной перед гражданами, прозрачной в своей деятельности и максимально близкой к потребителю управленческих услуг, то есть, среднего гражданина. Для этого можем позаимствовать (так как это успешно апробированная практика), основной принцип деятельности системы политического и административного менеджмента, который удачно используется в странах ЕС. Он называется принцип субсидиарности и предусматривает, что любое решение – политическое и административное должно приниматься на том уровне, где его выполнение будет наименее затратным и наиболее результативным. Только в том случае, если местная община не только по объемам своих полномочий, но и при наличии экономических, финансовых, кадровых и других ресурсов не способна справиться с принятием и реализацией того или иного важного решения относительно существующей проблемы, оно переадресовывается на более высокий управленческий уровень. И так далее, по восходящей. Принцип субсидиарности универсальный, демократический и в самом деле эффективный. Мы можем уже положить его в основу нашей административной системы. И, самое главное, всякая реформа только тогда стоит усилий, потраченных на ее подготовку и проведение, когда ее результаты будут прочувствованы и положительно восприняты гражданами, обществом в целом. Можно упомянуть о примере Польши, когда власть смогла максимально приблизиться к гражданам. Надо, в конце концов, закрыть тот театр абсурда, действовавший при предыдущих режимах, когда человек, в поисках решения своих проблем, обивал пороги разных инстанций, жаловался на своих обидчиков на самый высокий уровень, а жалоба, в конце концов, оттуда „падала” в руки того, на кого и была написана. Поэтому нужно закладывать основы такого взаимодействия территориальной общины и власти, а другими словами, чиновника и гражданина, чтобы чиновник мог делать лишь то, что определено для него законом, а гражданин – все, что законом не запрещено. Чтобы достичь такого результата и не только в сфере административного реформирования, демократические процессы должны сопровождаться соответствующим качественным политическим образованием и просвещением . Сегодня граждане, и немало служащих, особенно а местах, включительно даже с последним, „помаранчевым призывом” невольно являются невеждами в правовом или политическом отношениях. Поэтому все более необходимыми становятся изменения не только в аппарате управления, но и в системе образования, в том числе подготовке кадров служащих. Уже в школе ученики должны получать не факультативно, а основательно основы правовых и политических знаний. Это позволит оказывать содействие формированию самодостаточного, в смысле ощущения своего человеческого достоинства гражданина, который будет знать свои права и обязанности и то, как ему вести себя с чиновниками разного уровня. Когда же организованная и деятельная общественность, продемонстрировавшая свой потенциал в ноябре-декабре 2004 года, станет, в конце концов, полноценным и равноправным партнером и контролером власти, тогда и можно будет утверждать, что цель реформирования нашей политической и административной системы достигнута. Что касается возможности осуществления территориально-административной реформы, то здесь, даже на стадии ее обсуждения, нужен особый политический такт и остоность в высказываниях. Прежде всего, эта реформа не должна вызвать подозрений в намерениях перекроить именно те территории, которые уже „дали”, или могут дать „не тот” политический результат во время избирательных кампаний. Такая перспектива будет иметь обратный ожидаемому эффект. А во-вторых, следует четко определить: на какой основе будет формироваться новое административно-территориальный деление Украины? Если же, размышляя об оптимальном территориальном устройство Украины будущего, апеллировать к довольно условному делению на определенные историко-демографические ареалы, которые сложились вследствие многих влияний и разных исторических ухищрений нашего прошлого, то сегодня такой подход выглядит не очень уместным. В самом деле, можем говорить, что существуют определенные региональные идентичности, выходящие за пределы современных областей Украины. Очевидно, существует определенная идентичность жителей таких исторических регионов как Донбасс, Галичина и т.д. Но оься на такие факторы как историко-региональная идентичность в формировании территориальной карты будущего я бы не решился Так как это значительный шаг в наше не весьма счастливое прошлое. Причем прошлое, которое является в свою очередь наследием безгосударственных периодов истории Украины, когда она была разделена и переделена соседними государствами, Оттоманской Портой, Речью Посполитой, Московским царством, а потом Австрийской и Российской империями. Возвращаться к этому колониальному наследию или, тем более, к легендарным временам существования Галицко-Волынского или, например, Переяславского княжеств – это было бы вершиной нонсенса и злопыхательской карикатурой на само понятие „национальное воздение”. Поэтому аргументы от прошлого должны учитываться скорее как наследство, которое мы должны преодолеть, чем как фундамент, на основе которого мы строим государственность. Наверно, наша задача – развитие демократического правового государства, основанного на концепции украинской политической нации и максимально толерантно относящегося к существующим территориально-административным реалиям в Украине. Кроме других аргументов, против поспешности с реформированием административно-территориального устройства Украины, нужно обратить отдельное внимание на ряд других особенностей его регионального деления. Возьмем, к примеру, только этнический фактор. Выразительную специфику, кроме АРК, имеют такие области как Закарпатская, Одесская, Донецкая, Черновицкая и т.п.. Остановлюсь на примере Черновицкой области. Уникальность этого края состоит в том, что здесь издавна мирно ают на только представители украинского большинства, но и румыны, молдаване, евреи, россияне, поляки и т.д. Ведь полиэтническая культура этого края – не миф для внутреннего пользования. Это феномен, признанный Европой и миром, по крайней мере, научной общественностью. Житель Черновицкой области по происхождению, известный ученый, иностранный нашей НАН профессор Вольф Москович высказал тезис, что Буковина – это регион, который способен стать для Европы экспортером современной культуры межнациональных отношений разных этнических общин. Если Украине в целом до уровня Европы еще идти и идти, то на уровне межэтнического сотрудничества и согласия мы имеем хорошие примеры для нее. Думаю, что уже это заслуживает надлежащего уважения центральной власти. Перекраивать эту территорию - дело очень опасное. И неслучайно представители местных национально-культурных обществ уже высказали обеспокоенность по этому поводу. Так как тот, за много столетий, да и за последние годы, на новой основе, сформированный баланс интересов разных национальных общин в области, может быть нарушен неостоным проведением административно-территориальной реформы Все эти аргументы не отрицают, что АТР проводить нужно. Она в самом деле своевременна, даже можно сказать, несколько запоздала. Если мы действительно желаем дойти до своей стратегической цели – интеграции в ЕС, а самое главное до европейского качества политической и социальной жизни, то должны это делать с максимальным учетом мирового, прежде всего, европейского опыта реформирования. При этом на стадии обсуждения проектов решающее слово должны иметь специалисты-эксперты и практики. Обращаясь к широким массам с разными „за и против”, они должны, наконец сформировать согласованное общественное мнение. АТР призвана стать ответом на запросы общества и включать в себя рамки для дальнейшего роста страны к новому качеству жизни. А что касается ее территориальной составляющей, то пока не будет успешно завершена административная реформа, о ней следует говорить разве что на экспертном уровне. Анатолий Круглашо glavred. agrinews.com.ua