Глава Верховной Рады Украины Александра Мороз, в статье посвященной пятнадцатой годовщине независимости Украины, рассказывает о прошлом, настоящем и будущем украинского парламента, о его отношениях с другими ветвями власти, о насущных проблемах украинского государства и о путях преодоления этих проблем.

Пятнадцатая годовщина независимости - праздник, который есть не только основанием торжественностей, а и возможностью оценить многое из нашей жизни. Что удалось, а что нет? Тема эта огромная и, думаю, много кому хотелось бы ее раскрыть. Мог бы конкурировать с вероятными авторами, так как все эти года не столько наблюдал за переменами, как был участником важнейших из них. Тем не менее не это побуждает меня к высказыванию некоторых соображений, беспокоит перспектива Украинского государства, тем паче что теперь начинается новый этап ее развития, когда изменяется форма государственного правления, приобретается опыт осуществления государствостроительных функций партиями, когда понемногу (к сожалению, слишком медленно) граждане начинают сознавать свою общественную роль и (еще медленнее) свою ответственность за качество процессов, которые происходят в стране.

1. Сконцентрировать действие власти

Оставлю без внимания сегодняшние дискуссии относительно ревизии политреформы, нужды новой Конституции, выстраивание надежного баланса власти и тому подобное. Все это вещи важны, но, по моему глубокому убеждению, в таких дискуссиях больше спекуляций, подхалимства перед чиновниками высочайшего уровня. Жаль той украинской политической своеобразности, которая за много лет не дала возможности Украине стать все - таки государством. Остановлюсь лишь на одной теме, которая касается концентрации усилий разных ветвей власти на пути преобразования государства в на самом деле демократическое, социальное правовое и на роли в этом смысле парламента.

Года независимости подтвердили, что как раз такой концентрации недоставало более всего. Каждая ветвь власти, в зависимости от ее персонального состава, перспективу государства видела по - своему. Это субъективное видение создавало неминуемый конфликт, а перемены осуществлялись спонтанно, бессистемно, фрагментарно, что гарантированно служило причиной постояных поражений, потерь для общества. Так было, в частности, с приватизацией, реформированием АПК, взаимоотношениями между органами самоуправления и местными госадминистрациями. Так почти во всем.

Что могло бы быть связующим звеном необходимой концентрации (назовем иначе: согласованности действий) власти? Ответ очевиден: Конституция, ее соблюдение везде и всеми. Ответ точный, но неполный, ведь Конституция - лишь нервный центр правоотношения, а значение имеет уровень качества властных действий, их синхронность, обязательность, четкая ответственность за следствия. Усовершенствование Конституции, которое получило название политической реформы, создает предпосылки для решения главной задачи, но тоже не гарантирует ее успешности. Дело, очевидно, зависит от практики, конкретных действий ветвей власти, прежде всего законодательной и исполнительной. В скором времени общей точкой станет вывод о необходимости сотрудничества указанных ветвей власти, поскольку парламент теперь формирует Кабинет Министров. Вывод неопровержимый, но надо отвечать на вопрос, в чем будет проявляться сотрудничество. Если лишь в назначении премьера и ов правительства, то это только внешний признак взаимозависимости. Важнее вообразить и наполнить содержанием будни сотрудничества. Ведь предыдущий анализ ситуации убеждает в том, что состав двух высших ветвей власти сохранится по крайней мере пять лет. Это не будет сводить сотрудничество лишь к назначению правительства и возможного изменения нескольких его ов по объективным или субъективным (прежде всего политическим) обстоятельствам.

Казалось бы, существенно ничего не изменится. Так же будут проводиться заседание Кабинета Министров или Верховной Рады, в парламенте комитеты будут готовить законопроекты, некоторые из них будут подпадать под вето Президента, а в целом ритм работы высочайших институтов власти будет зависеть разве что от назойливости премьера, его заместителей и насущности некоторых проблем (газ, СОТ и т.п.).

Убежден, так не должно быть. Буду использовать все полномочия руководителя парламента, чтобы законодательная работа приобрела качественно другое содержание.

2. Кое-что из истории украинского парламентаризма

За 16 лет депутатства мне повезло попробовать себя во всех звеньях парламента: ом комиссий (комитетов), главой подкомитета, секретарем, заместителем и главой комитета, руководителем фракции, руководителем большинства и, наконец, главой парламента. Что было общего и отличного за эти годы в работе высшего законодательного органа? Интереснейший, как мне кажется, был период первой каденции ( 1990-1994 рр.). И не потому лишь, что в этот период состоялись исторические изменения, сопровождаемые со стороны Верховной Рады Декларацией о государственном суверенитете Украины, Актом о провозглашении независимости, референдумами, выборами Президента и т.п.. Особенность заключалась в том, что впервые, став профессиональным, парламент встретился с проблемой законотворчества как такой. Раньше законы готовились (под контролем ЦК) правительством и аппаратом Верховной Рады. А депутаты, съехавшись на пару дней дважды в год, лишь одобряли их голосованием. Была другая система власти - однопартийная, где партия и ее аппарат были сквозным стержнем власти, властью вообще. В этой системе соответствующими были и законодательные акты. Их уровень подготовки был безупречным, а процесс подготовки отшлифовывался до мелочей. Эта система одномоментно была сломана, а новая далась сложно, противоречиво. Ей нужно было подобрать свою систему законотворчества, в которой инициатива переходила к рукам депутатов. Они и проявляли себя в зависимости от уровня профессионального понимания дела, своих обязательств перед избирателями, идеологических вкусов.

Наблюдались два подхода. Один, назовем его условно инициативным, был непосредственным ответом на конкретные вызовы времени и новых обстоятельств. Горжусь тем, что первый закон прямого действия - о приоритетности социального развития села, был принят Верховной Радой преимущественно в моей редакции, обработанный тщательно в комиссиях парламента, Госагропроме, в других звеньях правительства. И хотя не все статьи закона финансировались в достаточном объеме, его применение обозначилось на благоустройстве сельской поселенской сети, газификации сел, строительстве путей, благодаря финансовой поддержке хозяйств. По высказываниям знатоков, принятие этого закона лет на 10 раньше позволило бы настолько изменить село, людей в нем, что они бы, уважая себя, не разрешили бы издеваться над крестьянством во времена более поздних лжереформ.

Так же инициативно разрабатывался Земельный кодекс, применение которого, давая ответ на острые проблемы крестьян и жителей города, практически нигде не создавало конфликтов, которые элементарно не смог бы решить суд первой инстанции (не то, что сопровождает применение по- воровски принятого в 2000 году нового Земельного кодекса, который, кроме того вступает в разногласии с указным правом).

Также по инициативе депутатов разрабатывался Регламент Верховной Рады, в котором были учтены нужды нашего законодательного органа и опыт парламентов других стран. Эту чрезвычайно сложную работу организовывал (тоже инициативно) народный депутат Владислав Носов, один из тех, которые со временем брали на себя миссию „робочей лошадки” в законотворческом процессе.

Второй подход, назовем его заговорным, касался реализации плана изменений социально-экономического уклада жизни. Этот подход получал максимальную поддержку из западных кругов, в частности, из-за океана. И касался прежде всего вопросов общей экономики. Наставники из-за границы ситуации в Украине не знали, особенностей проблем не ощущали, но их стремление сломать действующий к тому времени порядок было настолько сильным, что представленные оттуда проекты законов сыпались через некоторые комиссии Верховной Рады как из „рога изобилия”. Такими были и следствия применения тех законов. Характерным в том отношении был закон о приватизации. С одной стороны, он разрабатывался теми „консультантами”, которые никогда не занимались приватизацией, так как в их странах отношения собственности первоначально основывались на частной основе. С другой стороны, внедряли закон (и принимали) те, кто тоже не понимал сути разгосударствления, так как жил в другом мире. В итоге - „маємо те, що маємо”.

Вторая каденция парламента обозначенная принятием Конституции и попыткой заложить основы системы законодательной работы. Для того был создан институт законодательства, научно-экспертное управление, составлен на основании Конституции перспективный план законодательных работ.

Досадно, но следующие каденции парламента вынуждены были с избранного курса сойти. Не стал бы при том предъявлять обвинение депутатам или руководству парламента. Скажу лишь, что заложенный раньше реформаторский хаос и бессистемное вмешательство во все сферы общественной жизни института президента (наделенного и вдобавок чрезмерными, временами волюнтаристски присвоенными правами) ставило парламент на место догоняющего изменения. Много тех изменений были вредными для общества. Они уничтожали экономику, вели к ее деформации, обескровливали социальную сферу, выгоняли людей на заработки за границу. Парламент „бил по хвостам”, старался гасить один за одним возникающие пожары (в налоговом, акцизном или таможенном законодательстве, в отношениях собственности и тому подобное). Однако к гармонии в действиях разных ветвей власти он никаким образом не приближался. И не мог приблизиться, особенно когда бизнес срастился с властью. И во многих законопроектах четко стал просматриваться частный и бизнесовый интерес, лоббистская инициатива.

3. Нужна перестройка работы парламента

Это и есть наследство, полученное парламентом нынешней, пятой уже каденции. Ясная вещь, что идти предыдущим курсом нельзя. Собственно это броуновское движение, при котором проблемы будут возникать одна за одной и преодолеть их предыдущими методами невозможно. Нужна полная перестройка работы законодательного органа. Надежду на успех вселяет то, что те же проблемы явились и перед правительством. В условиях парламентско-президентской формы правления эти проблемы становятся общими. Итак, и решать их нужно совместно. Что можно было бы положить в основу необходимой перестройки? Идеологически - это реализация основ Универсала. Содержательно - обеспечение плана работы Кабинета Министров на 5 лет. (Надеюсь, что в нем найдут полное отображение позиции уникального, на мой взгляд, документа - Соглашения о создании парламентской коалиции). Организационно - реализация плана законодательных работ комитетами Верховной Рады, ее аппаратом. Причем этот план будет означать, прежде всего законодательное, юридическое сопровождение деятельности правительства, опережая нужды и запросы исполнительной власти. На практике это должно означать, что „рабочими лошадками” должны стать все депутаты, что они обязаны работать инициативно. Извне это могло бы проявляться в высокой явке депутатов во время пленарных заседаний, в конструктивной профессиональной дискуссии, где окончательная редакция нормативных документов приобретала бы совершенство, а их содержание отображало бы общесоциальные государственные интересы. Нуждается во внедрении практика общественных слушаний законопроектов на местах, прежде всего теми авторитетными знатоками дела, которые и будут пользоваться законами. Нужно не просто приблизить к потребностям граждан содержание закона, а чтобы это приближение происходило и через привлечение граждан к созданию законов для себя, для своего государства, чтобы содержание законодательных предложений через печать и другие СМИ было доступно гражданам, особенно в тех случаях, когда нормы закона касаются каждого. Это дело тоже нуждается в депутатской инициативе и переориентации соответствующих управлений Аппарата Верховной Рады.

При нынешних условиях это может показаться идиллией, учитывая плохую традицию, вследствие которой десятки депутатов ни одного законопроекта не обработали, субъектами законодательной инициативы фактически не были, избиратели их не знают, и создается впечатление, что кое-кто из них забыл о своем статусе народного избранника. Чаще такими „забудьками” выступают депутаты-бизнесмены, которые не могут (и это естественно) оторваться от своего дела. Во многих (возможно, в большинстве) случаях, им не следует быть депутатами. Нынешняя неопределенность заставляет их искать защиты в статусе депутата. Это несоответствие придется снимать встречными мероприятиями: во-первых, законодательно отрегулировать статус делового человека таким образом, чтобы он не мог казаться бедным родственником тех, кто якобы вместо него ведет бизнес и, во-вторых, гарантировать такой уровень правовой защиты деловой деятельности, чтобы у бизнесмена не было потребности искать защиты в депутатстве. Эта проблема более широкая от рисованной коллизии. Она затрагивает ключевой принцип формирования государственной власти, а именно - размежевание бизнеса и власти. Именно с такой меркой к этой задаче должны подойти депутаты - ы регламентного комитета и других комитетов, готовя соответствующие законопроекты.

4. Система законотворчества: состояние, проблемы и вызовы

Предыдущий анализ законотворческой тематики, сделанный после первой сессии, свидетельствует о широком пространстве необработанного поля правоотношения. Если вообразить его кругом неправильной формы, то увидим, что от центра этого круга - от Конституции, есть немалые, ничем не заполненные сектора права, так как не принято до этих пор десятки законов, которые предусмотрены в тексте Конституции, так называемые органические законы. Это хлопоты, прежде всего, правового комитета и других профильных комитетов, ведь речь идет о воплощении в общественные отношения основ конституционности. Достаточно сказать, что в Украине нет закона о Кабинете Министров. Скорее всего набросками нормативных актов являются законы о Президенте, о референдуме, из субъективных соображений не введен в действие закон о Фонде госимущества. Подобная судьба закона о депутатских следственных комиссиях.

Незаполненные правовые ниши создают не невинные ы произвольно толковать права институтов власти, субъектов правоотношения, физических лиц в том числе. Очевидным становится общий дефицит правовой культуры, который является особо опасным, когда касается институтов власти. В этом смысле, убежден, надо действовать по основоположному принципу права: не знаешь как действовать - действуй по закону, если его еще нет - действуй по Основному Закону, но не выходи за его пределы. Пользуйся буквой, а не духом Конституции, так как „дух” - вещь субъективная и чаще всего проявляется лакейским старанием угодить конкретной персоне. Надо нам вместе овладевать сферу правовой культуры, тем самым уважая государство и себя в нем.

Мы обязательно завершим начатую реформу системы власти. Это означает необходимость довольно быстрой подготовки большой группы законов, которая касается деятельности органов местного самоуправления и государственных администраций, налоговой и бюджетной системы, прав оппозиции в центре и на местах, прав и обязанностей политических партий и их региональных структур, так же общественных организаций.

В сфере экономики нуждается в немедленном юридическом урегулировании деятельность государственных и негосударственных монополий, так как, с одной стороны, там накапливаются неоправданные прибыли, а с другой - упомянутая неурегулированность бьет по карману каждого гражданина. Нуждается в парламентском рассмотрении и утверждение программы развития промышленности Украины, которая предусматривает принятие около двух десятков законов. Какую бы область экономики мы не анализировали - везде видим правовые пустоты, наличием которых умело пользуются некоторые „предприимчивые” люди, а основная масса населения понесет урон. Характерной в этом отношении есть проблема цен и тарифов, их структуры, влияния на эффективность производства и на социальное положение населения. Эту проблему надо рассматривать в комплексе относительно, скажем, транспортной области, областей энергетики, транзитной системы, добычи углеводородов, машиностроения и, конечно, социальной, конкретнее - коммунальной сферы. Ясная вещь, что такую комплексность можно обеспечить лишь в тесном сотрудничестве с Кабинетом Министров, соответствующими министерствами.

Чуть ли не найсложнейшие задачи будут стоять перед аграрным комитетом. Нельзя дальше оттягивать решение вопроса регулирования земельных отношений. Лично моя позиция остается неизменной. Считаю, что простое превращение земли в товар да еще и, при современных условиях и традициях, уничтожит Украину как государство, а крестьян сделает бедностью, жителями фавел (наподобие вымещенных из земель миллионов бразильцев)или резервной армией остарбайтеров. Вместе с тем нельзя оставить нерешенным вопрос перенесения стоимости земли на стоимость продукции, выращенной в поле, на ферме, в домашнем или любом другом хозяйстве. Не детализирую эту тему, но думаю, что ее решение будет нуждаться в общей реформе цен и зарплат. Надо использовать зарубежный опыт, чтобы цены на горючее, технику, удобрения и т.п. гармонировали с ценами на хлеб, мясо, молоко, яйца, со стоимостью работы в селе и в городе. Нуждается в правовом оформлении и отечественный опыт - в частности, эффективного объединения промышленного и аграрного капиталов. Этот опыт необходимо распространять, но снять риски для промышленников, которые, вкладывая инвестиции в землю, могут рассчитывать на отдачу лишь через несколько лет. Им нужны гарантии, в частности, на защиту прав на сделанные инвестиции.

Отдельно следует упомянуть о землях населенных пунктов, порядок их отвода под застройку, когда городская казна теряет свой законный для граждан определенный источник доходов, а земельная дармовщина оборачивается астрономическими доходами конкретных людей, падает дополнительным бременем на коммунальные платежи, на цену жилья.

А разве можно не видеть беду, которую на глазах миллионов накликают желающие освоить под застройку богатыми коттеджами берега Днепра и других рек? В Украине замечательная природа. Она должна служить людям, настоящим и новым поколениям, а не быть предметом выгоды для кое-кого. Надо помнить, что наши богатства большие, но не бесконечные. Нельзя на угождение, например, “Кока-Коле” „садить” ее завод на подземный стратегический запас пресной воды. И это бесценное богатство, которое принадлежит всем, в том числе еще не родившимся, конвертировать в бутылки красного напитка, которые дают супербарыши владельцам известной фирмы.

Депутаты как выразители народа - хозяина всего, что есть в Украине, должны дать поэтому именно государственный, хозяйский порядок. Не следует ожидать, что со „скирты” накиданных кем-то законопроектов удастся выделить важнейшие и тем повлиять на целую сферу отношений. Нет, надо предусмотреть систему законотворческой работы, которая в каждой сфере (и взаимосвязано с другими сферами) последовательно будет заключать правила поведения для граждан, их коллективов, областей экономики, бизнеса, государства.

Границы статьи не разрешают затронуть проблемы всех направлений законотворчества. Это и не предполагалось как цель. Просто нужно понимать, что власть, в данном случае парламент, должна найти ответы на назревшие уже вызовы и предусмотреть их в перспективе. Лишь один перечень этих вызовов мог бы очертить сложность и важность задач для Верховной Рады, для каждого депутата. Ведь никто не возразит, что наше государство должно найти выход из энергетической зависимости, для чего власть обязана, в частности, простимулювати энергосбережение на производстве, в быту, в бюджетных учреждениях. Реализовать, например, колоссальный потенциал производства биотоплива. Все испытывают потребность осуществления судебной реформы, лишь бы каждый гражданин знал, что его право в суде будет защищено по справедливости. Давно пора было снять проблему пользования людьми родными языками или поддержки и развития языка государственного. В нашей стране в несоответствии находятся нормы Конституции и жизненная практика относительно образования, здравоохранения, социального обеспечения. Нуждается в прозрачных и неизменных правилах ы предпринимательство, гарантирование государством прав молодежи, женщин и материнства. Называю отдельные направления, назрелость которых очевидна. Их нельзя лишь наблюдать. Нужно активное вмешательство власти в решение важных проблем.

5. К конвейеру законотворчества

Рассчитываю на то, что депутаты в комитетах и фракциях именно так отнесутся к своим обязанностям. Другим должно стать и содержание работы Аппарата Верховной Рады, в частности, секретариатов комитетов и фракций. Необходимые для этого структурные и кадровые изменения в основном спланированы. Их нужно воспринять как потребность дня. Речь идет о том, что каждый комитет, соответственно и подкомитет, итак, каждый депутат должны работать над реализацией конкретного плана законодательных работ, которые имеют и временные границы. Так как если речь идет о системе законодательства, то срок принятия соответствующего закона становится тоже качественной категорией.

Пользуясь русской поговоркой, можно повторить, что „хороша ложка к обеду”, а здесь речь идет о важных нормативных актах, без своевременного появления которых, с перебоями, а значит неэффективно будет работать вся система правоотношения. Другими словами, нужна работа в общем, системном, технологическом потоке, которая отдаленно напоминает производственный конвейер. Здесь не может быть некачественного продукта, опозданий, вообще недостатка. Так как за этой работой необходимо видеть коренные интересы государства, нужды каждого избирателя, его семьи. Мы обязаны преодолеть инерцию неверия людей в свое государство. У нас есть для этого возможности, есть потребность и есть обязательства перед народом.

Надеюсь, что с пониманием этого все, кто сегодня является властью, приступят к своим обязанностям после 15-й годовщины от дения нашего государства.

Александр Мороз

Глава Верховной Рады Украины

Пресс-служба ВРУ

перевод с украинского

ELCOMART Политический процесс