Законопроект № 3207-1 о внесении изменений в Конституцию в части реформы местного самоуправления включен в повестку дня нынешней парламентской сессии. Но, согласно конституционной процедуре, он должен был быть окончательно принят двумя третями голосов еще в 2005 году. Как парламент сегодня должен его рассматривать — окончательно принять 300-ми голосами или повторно начать процедуру рассмотрения? На этот и другие вопросы, касающиеся реформы местного самоуправления, «Граням плюс» отвечает эксперт Лаборатории законодательных инициатив Денис Ковриженко.

— Статья 155 Конституции гласит: законопроект о внесении изменений в Конституцию, предварительно одобренный большинством от конституционного состава парламента (то есть, не менее чем 226 голосами), на следующей очередной парламентской сессии должны поддержать не менее 300 народных депутатов. Законопроект № 3207-1 предварительно был одобрен парламентом в 2004 году, а вывод о его соответствии статьям 157 и 158 Конституции был сделан Конституционным Судом лишь в сентябре 2005 года. Таким образом, все вернулось на круги своя: теперь народные депутаты снова должны предварительно одобрить законопроект простым большинством, получить от Конституционного Суда вывод о соответствии законопроекта Конституции и окончательно одобрить закон 300-ми голосами, причем — на следующей после предварительного одобрения сессии Верховной Рады.

Если законопроект № 3207-1 не поддержат 300 депутатов, то согласно статье 158 Конституции он может быть внесен на рассмотрение парламента лишь спустя год. Однако опыт рассмотрения законопроекта № 4180, ставшего в декабре 2004-го Законом «О внесении изменений в Конституцию Украины», показывает, что и парламент, и Конституционный Суд не особенно учитывают данное требование — достаточно изменить лишь одну статью законопроекта, и он уже считается «новым». Таким образом, фактически уже на следующей сессии можно все начинать сначала.

— Обеспечит ли, по вашему мнению, законопроект № 3207-1 эффективную реформу местного самоуправления?

— В нем есть позитив. Например, введение «общины» как базовой единицы местного самоуправления позволит распространить самоуправление за пределы сел и городов. Что, в свою очередь, создаст предпосылки для других реформ — аграрной, бюджетной, налоговой. Кстати, именно с реформы гмин — базовых единиц административно-территориального устройства Польши в начале 1990-х гг. — стартовали административная, образовательная, пенсионная и другие реформы в этой стране. Второй позитив — введение регионального самоуправления. Сегодня оно как таковое отсутствует, поскольку местные советы не имеют исполнительных органов.

Однако законопроект несовершенен. Например, реформу местного самоуправления может «застопорить» ограничение на конституционном уровне количества областей. Ведь после того, как реформа «снизу» доберется до областного уровня, некоторые области придется укрупнить, а некоторые — наоборот — раздробить. Законопроект № 3207-1 этого сделать не позволит. Кстати, в большинстве стран Европы на конституционном уровне закреплены только статусы автономий и основные уровни административно-территориального устройства, а количество и названия конкретных единиц территориального устройства закреплены лишь отдельными законами.

Непоследовательно разграничены полномочия между облгосадминистрациями и облисполкомами. Законопроект, например, не отменяет положения Конституции, по которым выполнение региональных программ развития, предоставление отчетов о выполнении областных бюджетов — прерогатива обладминистрации. А ведь именно разработка и выполнение региональных программ развития является самой важной функцией местного самоуправления на областном уровне.

Наконец, третий недостаток — возможность увольнения глав администраций по политическим мотивам. Законопроект (как и действующая Конституция) предусматривает, что в случае выражения недоверия главе администрации квалифицированным (2/3) большинством голосов от состава облсовета, Президент должен отправить "губернатора" в отставку. Эта норма делает глав обладминистраций пешками в руках облсоветов, хотя их функция как раз и состоит в том, чтобы контролировать местное самоуправление. Очевидно, что хороший для центра контролер вряд ли будет устраивать местных политиков. Мое личное мнение — главы администраций должны увольняться лишь по законодательству о госслужбе.

— Выходит, принимать законопроект № 3207-1 не нужно?

— По моему мнению, реформа местного самоуправления требует последовательности и довольно длительного времени. Начать надо с реформы административно-территориального устройства — введения коммун, исключения списка областей из текста Конституции. Потом провести бюджетную, аграрную, административную реформу. Лишь после этого следует браться за исполнительную власть на местах: пересматривать функции госадминистраций, ликвидировать райадминистрации, создавать обл— и райисполкомы. Пессимистический прогноз сроков реформы — 10-15 лет, оптимистический — 5-7 лет. Ведь нужно практически полностью изменить Бюджетный кодекс, с нуля сформировать самостоятельную налоговую базу для местных бюджетов, перераспределить коммунальную и государственную собственность, в том числе — на землю. Если даже законопроект № 3207-1 будет принят в 2007 году, реально заработать он сможет где-то лет через десять. А за этот срок идея реформы будет окончательно дискредитирована, и ее будет ожидать примерно та же судьба, что и «реформу», инициированную Романом Бессмертным в 2005 году. Поэтому я убежден: с принятием законопроекта № 3207-1 спешить не стоит.

Юрий Сандул

«Грани плюс»